(Auxiliar Administrativo. Subgrupo C2). Tema 1. La Constitución española. Derechos y deberes fundamentales. Las fuentes del derecho. La Constitución. La Ley. Disposiciones normativas con rango de ley. El reglamento.

Una Constitución es la ley máxima de un país, pero no podemos considerar a todas las leyes fundamentales de un país como una Constitución. Por ejemplo, España, antes de la Constitución del 78, tenía una serie de leyes que se llamaban leyes fundamentales del reino y no por ello eran una Constitución. Por tanto, ¿qué características tiene que tener una Constitución para ser considerada como tal? Ha de reunir cuatro principios básicos. En primer lugar tenemos lo que Montesquieu plasmó como el principio de separación de poderes y la creación de unos órganos a los que se les atribuya cada uno de esos tres poderes: el poder judicial, el ejecutivo y el legislativo. En segundo lugar, en la Constitución se articula un sistema de relación entre esos poderes, siendo la Constitución la que establece ese sistema de relación. En tercer lugar, la Constitución tiene que establecer una serie de libertades fundamentales que son herederas de los derechos de la Carta del Hombre. Por último, la Constitución tiene una cuarta característica que es el procedimiento para reformarla. Todas estas características se recogen en la Constitución española del 78.

Tras la muerte de Franco en noviembre de 1975, Juan Carlos I impulsó lo que se llamó la Ley para la Reforma Política (Ley 1/1977, de 4 de enero). Esta Ley fue el brote la Constitución española. Se disuelven las Cortes y se convocan unas Cortes constituyentes con un amplio marco político –asistieron cerca de catorce partidos–, que establecen una Comisión de siete personas, que llevaron un proyecto de Constitución a las Cortes, se votó el 31 de octubre del 78, se ratificó por el pueblo español el 6 de diciembre mediante referéndum, promulgándose y sancionándose por el Rey el 27 de diciembre y entrando el vigor el 29 de diciembre de ese año, el mismo día de su publicación en el BOE.

El profesor Jorge de Esteban, que es uno de los constitucionalistas más reputados, recoge que la Constitución es poco original –es decir, está inspirada en otras Constituciones, fundamentalmente la italiana del 47, la alemana, etc. y en las anteriores Constituciones españolas–; es muy larga, como demuestran sus ciento sesenta y nueve artículos repartidos a lo largo de sus once títulos; es muy rígida (en el sentido de que es muy difícil de reformar, ya que hay que disolver las Cortes); es imprecisa en muchos de sus puntos y deliberadamente ambigua, ¿qué quiere decir esto? Que deja margen a que pueda haber distintas tendencias políticas y realizar políticas de distinto signo. Es potencialmente transformadora; está inacabada, lo que permite la reforma, y también está codificada; es decir, que está recogida en un texto y se ha compilado.

Además, conviene señalar, según la teoría constitucional, que la Constitución española se divide en una parte dogmática (es decir, en una definición de los derechos y de los principios en los que se va a basar la gobernabilidad del país) y una parte orgánica (es decir, la que hace referencia a los órganos a los que se les atribuyen las facultades). La parte dogmática estaría constituida por el Título Preliminar y el Título I, y la parte orgánica por los demás títulos; el preámbulo no tiene fuerza jurídica, es una simple declaración de intenciones. En el Título Preliminar se definen los principios básicos que configuran el país, cosas tan básicas como el idioma oficial del Estado español, la bandera, el tipo de Estado en que se constituye España; es decir, se define el esquema por el cual se van a regir las líneas generales de la acción política. 

El Título Preliminar es la antesala de la Constitución donde se han recogido preceptos de importancia capital. Por ejemplo, el artículo 1 dice que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, propugnando como valores superiores la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo político». 

¿Qué significa eso de Estado social y democrático? El Estado social está dibujado en el artículo 9.2 del Título Preliminar, en él se habla de «igualdad real y efectiva». Lo que propugna el Estado social es un Estado en el cual se atiendan todas las necesidades de los ciudadanos, donde haya una serie de garantías sociales que defiendan esa igualdad real y efectiva: igualdad económica, igualdad en el Estado social, etc. El Estado social es la existencia de un modelo económico que reconoce derechos bien prestacionales o bien económicos. Conviene mencionar en referencia a este aspecto una sentencia del Tribunal Constitucional: la del 28 de enero de 1982  (Sentencia 1/1982, de 28 de enero), que habla de un intervencionismo por parte de los poderes públicos para transformar la sociedad en un sentido más igualitario. Cuando hablamos de Estado democrático, nos referimos al principio de soberanía popular: el titular del poder político es el pueblo, ya nos lo dice el artículo 1.1: «La soberanía nacional reside en el pueblo español, de quien emanan los poderes del Estado». Parte de una concepción pluralista y participativa de la sociedad.

Por su parte, el Estado de Derecho Implica tres cosas:

1) el imperio de la ley, consideración de la ley como expresión de la voluntad popular y el sometimiento de los poderes públicos a la ley; es decir, que la ley es la norma suprema por la que se regula el Estado. En otras palabras, que el referente último en la toma de decisiones es el Derecho.;

2) el reconocimiento de una serie de derechos fundamentales y libertades públicas;
3) y la división de poderes.

Los valores superiores del ordenamiento jurídico son los que se establecen en el ya mencionado artículo 1.1 de la Constitución: libertad, igualdad, justicia y pluralismo político. Peces Barba, que fue padre de la Constitución, nos dice que estos valores constituyen la meta del Estado de Derecho. Los ciudadanos están sujetos tanto a los poderes públicos como a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, pero también los poderes públicos tienen que estar sometidos a esos poderes. El artículo 9.3 establece como principios del ordenamiento jurídico la legalidad, la jerarquía normativa (es decir, que hay normas más importantes que otras), la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos –es decir, que no se puede hacer que una ley tenga efecto antes de su promulgación. Esto no significa que no haya leyes retroactivas, ya que las disposiciones favorables sí que pueden ser retroactivas–, la seguridad jurídica –esto significa que si tú cumples la ley, tienes la garantía de que no te va a suceder nada– y la responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos –es decir, que los poderes públicos deben asumir la responsabilidad en caso de que actúen de forma arbitraria–.

Cuando hablamos de los derechos y deberes fundamentales, tenemos que hablar del Título I de la Constitución española, donde están recogidos. Este Título se divide en cinco capítulos: el Capítulo I, que habla de los españoles y los extranjeros; el Capítulo II, que habla de los Derechos y libertades, que, a su vez, se divide en dos secciones –la Sección 1ª, que recoge los derechos fundamentales y libertades públicas, y la Sección 2ª, que recoge los Derechos y deberes de los ciudadanos–, el Capítulo III, el que habla de los principios rectores de la política social y económica; el Capítulo IV, que habla de las garantías de los derechos y libertades; y el Capítulo V, el que habla de la suspensión de los derechos y libertades. Son muchos los derechos fundamentales que la Constitución reconoce en su Sección 1ª del Capítulo II a los ciudadanos (los artículos del 15 al 29, el artículo 14, el referente al derecho de igualdad ante la Ley, no estaría incluido en esta Sección, sirviendo de portal al Título I), todos ellos se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los demás tratados sobre la materia ratificados en España. De todos los derechos fundamentales reconocidos en la Sección 1ª, los que más nos interesan en este caso son los previstos en el artículo 27 (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022), que establece que todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022). Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022).

También podemos mencionar otros como el derecho a la vida, a la libertad ideológica, religiosa y de culto, a la libertad y seguridad personal, el derecho al honor, intimidad personal y familiar y a la propia imagen, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones, el habeas corpus, libertad de circulación y residencia en el territorio nacional, la libertad de cátedra, la libertad de expresión, derecho de reunión pacífica y sin armas, el derecho a la asociación, el derecho de participación en los asuntos públicos, el derecho a la tutela efectiva de jueces y tribunales, al principio de legalidad penal, a la libre sindicación, al derecho a la huelga (previsto en el artículo 28.2) (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022) y al derecho de petición. La Constitución no establece límites a los derechos que proclama, pero no por ello son derechos absolutos: el ejercicio de un derecho fundamental no puede impedir a otra persona el ejercicio de otro derecho fundamental. 

Los derechos reconocidos en la Sección 2ª del Capítulo II son una serie de derechos subjetivos que no son susceptibles de amparo ante el Tribunal Constitucional. Entre ellos encontramos el derecho al matrimonio, a la propiedad privada, el derecho de fundación, el derecho al trabajo, el derecho a la negociación colectiva o el derecho a la adopción de medidas de conflicto colectivo. Asimismo, conviene recordar que si a los ciudadanos se nos reconoce una serie de derechos es porque tenemos una serie de deberes, de tal manera que el derecho al trabajo reconocido en el artículo 35 se configura, ante todo, como un deber al reconocer que «los españoles tenemos el deber y el derecho al trabajo». En el artículo 30 sucede lo mismo al establecer que los españoles tenemos el derecho y el deber de defender a España, pudiendo regularse los deberes de los españoles mediante Ley en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Asimismo, según el artículo 31, todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo e inspirado en los principios de igualdad y progresividad.

Sobre estos derechos lo que nos interesa es cómo quedan defendidos en la Constitución o los medios que tiene la Constitución para defenderlos. En el artículo 53 de la Constitución se establecen tres niveles de protección. Por ejemplo, los derechos que van desde el artículo 14 hasta el artículo 30, en lo relativo a la objeción de conciencia –este último artículo incluido ya en la Sección 2ª del Capítulo II– son derechos que vinculan a todos los poderes públicos y están protegidos ante los tribunales ordinarios por tres tipos de procedimientos –penal, civil y contencioso-administrativo– y, en su caso, por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Cualquier ley que desarrolle cualquiera de estos derechos –del 15 al 29– tiene que ser una ley orgánica.

Los del Capítulo III del Título I, los llamados derechos sociales –derecho a la vivienda, derecho al acceso a la cultura, derecho a un medio ambiente adecuado, etc.–. No se pueden invocar como tales ante un Tribunal, sino invocar que no se está cumpliendo la Ley que los desarrolle.

El artículo 54 de la CE regula la institución del Defensor del Pueblo. ¿Qué es el Defensor del Pueblo? Se trata de un invento medieval, es anterior a los Estados constitucionales. Es un magistrado que representa a personas delante de instancias. Es una especie de abogado público al que acuden los ciudadanos cuando ven vulnerados alguno de los derechos recogidos en el Título I de la Constitución. Es un alto comisionado de las Cortes Generales, elegido por ellas por un período de cinco años y pertenece orgánicamente a las Cortes Generales, pero no rinde cuentas a ellas, ya que no está sujeto a mandato imperativo. Puede representar a las personas ante el Tribunal Constitucional para presentar un recurso de inconstitucionalidad, ya que los ciudadanos no están legitimados para interponerlo. Se trata de una magistratura de opinión; es decir, informa ante las Cortes, pero no dicta resoluciones vinculantes.

Cuando hablamos de las fuentes del derecho nos referimos al lugar de donde emana o procede el derecho; es decir, a los medios de producción de las normas jurídicas. Para hablar de las fuentes del Derecho hay que acudir a la teoría general de las fuentes del Derecho, que es objeto de estudio tanto del Derecho Constitucional como del Derecho Civil. En el artículo 1.1 del Código Civil se dice que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (estos últimos son principios orientadores que carecen de naturaleza normativa). 

Las fuentes se pueden clasificar de distintas maneras: fuentes directas o indirectas, fuentes escritas o no escritas y fuentes primarias o subsidiarias, pero lo realmente importantes de las fuentes es su jerarquía. Las normas integrantes del Derecho están sujetas al principio de jerarquía normativa, que se encuentra reconocido en el artículo 9.3 de la CE. ¿Qué es la jerarquía de las normas? Es un mecanismo para solucionar las contradicciones que puedan surgir entre normas de distinto rango. En virtud de este principio, las normas de rango superior prevalecen y se imponen sobre las de rango inferior, configurándose una estructura piramidal, cuya cúspide es la Constitución; en segundo lugar, las leyes y disposiciones del Gobierno con rango de Ley (estas son los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos) junto con los Tratados Internacionales publicados en el BOE (aunque sobre su rango normativo no hay unanimidad en la Doctrina) y las Leyes y reglamentos emanados de las CC. AA.; en tercer lugar los Reglamentos; y, en último lugar, la costumbre, los principios generales del Derecho y la jurisprudencia. 

La Constitución es la Norma Suprema del ordenamiento jurídico (es decir, su contenido constituye el punto de arranque para el desarrollo legislativo), es la Ley de Leyes, de forma que no puede ser alterada ni modificada por los procedimientos ordinarios de creación de normas jurídicas. El mismo texto constitucional destaca su propia posición normativa al disponer en su artículo 9.1 que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».

El concepto de Ley se puede definir y se ha definido de muchas formas; en un sentido amplio, podemos decir que es una norma elaborada por el poder legislativo del Estado que constituye la expresión de la voluntad popular. Su titularidad corresponde, en España, al Estado (ejercida por las Cortes Generales) y las CC. AA. (ejercida por sus respectivas Asambleas Legislativas), siendo sancionadas y promulgadas en el plazo de quince días por el Rey. Las Leyes de las CC. AA. son sancionadas y promulgadas por su Presidente, en nombre del Rey. Además de leyes estatales y leyes autonómicas, las leyes también se clasifican en leyes orgánicas y leyes ordinarias. Las leyes orgánicas (contempladas en el artículo 81 de la CE) son las que regulan materias de especial trascendencia política y requieren para su aprobación, modificación o derogación en el Congreso de los Diputados mayoría absoluta. Son Leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el Régimen Electoral General y las demás previstas en la Constitución, como por ejemplo, las previstas en los artículos 8.2, 107, 116.1, 136.4 o 150.2, relativo a las Leyes de transferencia y delegación. Conviene decir que lo que se transfiere no es la competencia completa, sino las facultades de la misma; es decir, aspectos parciales de la gestión de la materia. Las materias objeto de ley orgánica quedan excluidas de la iniciativa popular y de la regulación por Decretos-Legislativos y Decretos-Leyes. 

Las leyes ordinarias son aquellas que se elaboran por el procedimiento habitual y se aprueban por mayoría simple. Regulan materias para las que no se exige la tramitación propia de las leyes orgánicas. Son, por ejemplo, algunos Tratados internacionales, las leyes de bases, las leyes marco, las leyes de armonización, la Ley de Presupuestos Generales del Estado, etc.

La Constitución contempla además, la existencia de normas, que sin ser leyes ni proceder del Parlamento tienen su mismo rango y fuerza. Se dictan en virtud de facultades que constituyen también la potestad legislativa del Estado, pero que se atribuyen al Gobierno: son los Decretos-Legislativos y los Decretos-Leyes, previstos en los artículos del 82 al 86 de la CE. Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o mediante ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. Habrá de otorgarse de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. Se agota mediante la publicación de la norma correspondiente. Por su parte, los Decretos-Leyes (contemplados en el artículo 86 de la CE) son disposiciones legislativas provisionales dictadas por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; a los derechos, deberes y libertades fundamentales, al régimen de las CC. AA. ni al Derecho General Electoral. Deberán ser sometidos inmediatamente a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, pronunciándose expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante este plazo, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Según el artículo 97 de la CE, el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. El artículo 128 de la LPACAP amplía el ejercicio de la potestad reglamentaria, correspondiendo no sólo al Gobierno de la Nación, sino a los órganos de Gobierno de las CC. AA. y a los órganos de gobierno locales. La potestad reglamentaria es la facultad que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para dictar reglamentos. Potestad que está limitada por las leyes. Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración en virtud de su propia competencia. Los reglamentos se pueden clasificar desde distintos puntos de vista: según el sujeto del que procedan (estatales, autonómicos, locales, sectoriales), por sus efectos (reglamentos jurídicos o reglamentos administrativos) o por su relación con la ley (pudiendo ser ejecutivos, independientes o de necesidad, también llamados contra legem). El procedimiento de elaboración de los reglamentos, proceso complejo y con recovecos, está desarrollado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, relativo a la elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de las normas reglamentarias. Asimismo, y sin pararse en detalles, cabe mencionar algunos conceptos importantes como son la evaluación normativa o la planificación normativa (por la cual las Administraciones Públicas publicarán anualmente un Plan Normativo).

La potestad reglamentaria está sometida a una serie de límites recogidos en el artículo 47.2 de la LPACAP, que establece que «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales». Con respecto a los reglamento ilegales, el ordenamiento ha de reaccionar necesariamente contra el grave ataque que representan. En su artículo 106, la CE dispone que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y para ello se admiten la vía penal, la vía de excepción y la vía contencioso-administrativa.