(Auxiliar Administrativo. Subgrupo C2) Tema 7. El Presupuesto. Concepto. Los principios presupuestarios. LOS PGE. Características. Estructura. Ciclo presupuestario
La definición legal de los Presupuestos viene dada por los artículo 32 y 33 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, por la que se aprueba la Ley General Presupuestaria –LGP en adelante–, que dice que es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022). Esta Ley nace de tres principios básicos: el principio de plurianualidad, el de transparencia y el de eficiencia. Los PGE se trata de una ley votada en las Cortes, tal y como establece el artículo 37 de la LGP, a las que les corresponde el «examen, enmienda y aprobación» de acuerdo con lo establecido en los artículos 66 y 134.1 de la CE. Cada año, a raíz del proceso de elaboración del presupuesto, se aprueba una Orden de elaboración de Presupuestos que, en el caso del ejercicio 2020, es la Orden HAP/20/2020 de 20 de enero.
Los PGE comprenden la totalidad de los gastos e ingresos de las entidades que integran el sector público estatal, que están enumeradas en el artículo 2 de la LGP. La Ley de Presupuestos de cada año concreta y delimita este ámbito. Conforme a lo establecido en el artículo 33 de LPG, los PGE comprenderán los siguientes supuestos:
a) Los presupuestos con carácter limitativo del Estado, de los organismos autónomos, de las integrantes del Sistema de Seguridad Social y del resto de entidades del sector público a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones.
b) Los presupuestos de carácter estimativo de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal, de los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público
A la hora de describir la estructura que adoptan los presupuestos del sector público estatal hay que atender a las características de los que agentes que lo integran y su naturaleza, diferenciando aquellos que elaboran presupuestos cuyos créditos tienen carácter limitativo de aquellos otros cuyos presupuestos de gastos son estimativos y no limitativos. En lo que se refiere a la estructura de los PGE y de sus anexos, se determinará por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos a conseguir. Los estados de gastos se estructuran de acuerdo con una triple clasificación prevista en el artículo 40 de la LGP:
a) La orgánica, que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto –hace referencia a quiénes son los que hacen gasto de los créditos–
b) Por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta ley y establecer los objetivos a conseguir – es decir, en qué se gastan los créditos presupuestarios–. La estructura de programas diferenciará los programas de gasto de carácter finalista de los programas instrumentales y de gestión.
c) La económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria –sería el cómo se gasta–.
En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes. En los créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones reales y las transferencias de capital. En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros. Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
Según establece el artículo 46 de la LGP (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022), los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley
Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:
a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.
b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras. En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales. En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital. En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022).
Por su parte, las entidades del sector público con presupuestos estimativos elaboran presupuestos de explotación y de capital que estarán constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del estado de flujos de efectivo del correspondiente ejercicio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64 de la LGP.
EL CICLO PRESUPUESTARIO
El ciclo presupuestario se desarrolla a través de las fases de elaboración, aprobación, ejecución, cierre y liquidación y control. El procedimiento por el cual se rige la elaboración de los PGE se establecerá por orden del Ministro de Hacienda. Las directrices para la distribución del gasto se determinarán por el Ministro de Hacienda. Con este fin se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda y respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades. Los ministerios y demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, remitirán al Ministro de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formará el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al Ministerio de Hacienda. Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación. Estas propuestas se acompañarán de una memoria de objetivos anuales fijados. El presupuesto de ingresos de la AGE será elaborado por el Ministerio de Hacienda y corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de PGE. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda.
En la fase de aprobación, según establece el artículo 37 de la LGP, el proyecto de Ley será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera para su examen, enmienda y aprobación (fue pregunta de examen en las oposiciones del 2022). El proyecto de Ley de PGE irá acompañado de la siguiente documentación complementaria: las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales; las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes; un anexo con el desarrollo económico de los créditos; un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial, etc. En caso de que no se apruebe la Ley de PGE antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se entenderán automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE. La prorroga de los presupuestos no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.
La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público estatal tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados. La gestión del Presupuesto de gastos del Estado, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social se realizará a través de las siguientes fases:
a) Aprobación del gasto, que es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social.
b) Compromiso de gasto, que es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados por un importe determinado o determinable. Es un acto de relevancia jurídica para con terceros, vinculado a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social. Conforme al artículo 74 de la LGP, corresponde a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotación diferenciada en los PGE aprobar y comprometer los gastos propios de sus presupuestos, salvo los casos reservados por la ley a la competencia del Consejo de Ministros. Los órganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripción de convenios de colaboración o contratos-programa con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas, necesitarán autorización del Consejo de Ministros cuando el importe del gasto que de aquéllos se derive, sea superior a doce millones de euros. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos NO será SUPERIOR a 4.
c) Reconocimiento de la obligación, que es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social.
d) Ordenación del pago comprende el conjunto de operaciones que tienen por objeto satisfacer las obligaciones contraídas mediante las oportunas salidas de fondos del Tesoro Público. Las obligaciones de la AGE, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio en los términos establecidos en la LGP. En la Administración Central, corresponde al Director General del Tesoro y Política Financiera, bajo la superior autoridad del Ministro de Economía, la ordenación de los pagos. En los Organismos autónomos compete a los presidentes o directores. Una vez recibidas las propuestas de pago en la Dirección General del Tesoro Público y Política Financiera, se han de realizar dos pasos antes de realizar el pago: en primer lugar se ha de comprobar la conformidad de los datos para el pago; en segundo lugar, se ha de seleccionar las propuestas a ordenar y las propuestas a retener. La cuantía de los pagos ordenados se ajustará al Presupuesto monetario.
e) Pago material. Se entiende por pago toda salida material o virtual de fondos o efectos de las Cajas del Tesoro Público. La Dirección General del Tesoro y Política Financiera emitirá las órdenes de pago de las propuestas seleccionadas y se comunicará a la Caja pagadora para proceder a efectuar el pago material. De conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la LGP, los ingresos y los pagos de la AGE y sus Organismos Autónomos podrán realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios. Los perceptores de las órdenes de pago a justificar quedan obligados a rendir cuenta justificativa de la aplicación de las cantidades recibidas. El plazo de rendición de cuentas será de tres meses, excepto las correspondientes a pagos de expropiaciones y pagos en el extranjero que podrán ser rendidas en el plazo de seis meses.
La gestión del presupuesto de ingresos se realizará en las siguientes fases sucesivas o simultáneas:
a) Reconocimiento del derecho es el acto que, declara y liquida un crédito a favor de la AGE, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
b) Extinción del derecho podrá producirse por su cobro en metálico, así como en especie o por compensación. Las extinciones en derechos por otras causas serán objeto de contabilización diferenciada.
El estado de liquidación del presupuesto comprenderá, con la debida separación, la liquidación del presupuesto de gastos, del presupuesto de ingresos y el resultado presupuestario. La memoria completará, informará y comentará la información contenida en los otros documentos que integran las cuentas anuales.
La fase de control pretende asegurar políticamente el cumplimiento de lo aprobado en el Parlamento. La fase de control es un término muy amplio que se puede clasificar de varias formas: bien por el órgano controlador, bien atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evalúa la actividad financiera o bien por el momento en que se realiza el control. Teniendo en cuenta el órgano de control, podemos hablar, a su vez, del control parlamentario, que puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: durante la ejecución del presupuesto –es lo que se llama el control concomitante– y una vez concluida dicha ejecución –sería el control a posteriori– a través del examen y aprobación, por parte de las Cortes Generales, de la Cuenta General del Estado. Hablamos también de control interno para referirnos al que se efectúa por parte de la propia Administración a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que ejercerá el control sobre entidades colaboradoras o beneficiarios de subvenciones y ayudas. Por último, cabe mencionar el control jurisdiccional que corresponde al Tribunal de Cuentas, órgano constitucional, previsto en el artículo 136 de la CE y que es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del Estado, así como del Sector Público, dependiente de las Cortes Generales. Juzga sobre la forma en que el ejecutivo ha cumplido con el mandato presupuestario. La falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para que la Intervención General de la Administración del Estado pueda formar la Cuenta General del Estado con las cuentas recibidas.
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